2011 első fél évében hazánk tölti be az Európai Unió soros elnöki tisztét. A magyar belpolitikában ez a kérdés az országgyűlési választások miatt a háttérben maradt, mindeddig kevés figyelmet kapott; mégis ez lesz a 2010-’14 közötti ciklus talán legfontosabb közjogi eseménysora. A soros elnökség alapvetően két szempontból jelent kihívást Magyarország számára. Egyrészt: az Unió új tagállamaként ez lesz az első alkalom, hogy Budapest látja el a soros elnökséggel kapcsolatos teendőket. Másrészt: a tavaly december 1.-jén életbe lépett Lisszaboni Szerződés alapvetően átrendezte az Unió legfelsőbb szintű döntéshozatali mechanizmusát, jelenleg még nem teljesen egyértelmű, hogy az Európai Tanács frissiben létrehozott állandó elnöki tisztsége – Herman van Rompuy pozíciója – hogyan viszonyul majd a rotációs rendben egymást követő tagállami elnökségekhez. A 2009 második felében elnökösködő svédek csak az utolsó hónapban szembesültek a lisszaboni rendszerrel, és az idén az első félévben sorra kerülő spanyol elnökség sem zárult még le.
A magyar uniós elnökség mozgásterének felvázolásához mindenképpen szükséges pár gondolatot ejteni az Európai Unió legfelső szintű irányítási rendszerének működéséről. Az Unió négy legfontosabb irányító testülete (Parlament, Bizottság, Európai Tanács, Miniszterek Tanácsa) közül kettő köthető a tagállami kormányokhoz; egyrészt a tagállamok állam- és kormányfőinek gyűléseként működő Európai Tanács, másrészt a szakminiszterek egyeztető testületként funkcionáló Miniszterek Tanácsa. Előbbi rendeltetése, hogy – mint a legmagasabb rangú tagállami vezetők gyűlése – biztosítsa a megfelelő nagypolitikai konszenzust és akaratot a közösség működéséhez. Utóbbi célja pedig, hogy a tagállami szakminiszterek fórumaként meghatározza az Unió politikáját az egyes szakpolitikai és szakigazgatási kérdésekben. (Gyors kiegészítés: a Miniszterek Tanácsa nem egy homogén összetételű testület, hanem szakpolitikai témakörökben – pl. külügyi, igazságügyi, pénzügyi vagy környezetvédelmi kérdésekben – ülteti egy asztalhoz a tagállami minisztereket. Összesen tíz ilyen formáció, tíz különböző tanács létezik, ezek együttes neve a Miniszterek Tanácsa.)
Lisszabon előtt az volt a tagállamok többségi álláspontja, hogy ezen két irányító testület vezetése – szemben az Európai Bizottsággal – ne egy külön megválasztott tisztségviselő hatáskörébe tartozzon; ne alakuljon ki egy olyan szuperpozíció, mint az „Európai Egyesült Államok Elnöke”, hanem a tagállamok kezében legyen az irányítás. Ennek eredményeként jött létre a soros elnökség intézménye, ami alapján meghatározott ideig – legutóbb fél évig – valamelyik tagállam töltötte be az Unió elnökének tisztét. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy az elnökséget betöltő tagállam állam- vagy kormányfője elnökölt az Európai Tanácsban, illetve ezen állam minisztere vezette a Miniszterek Tanácsának üléseit is. Az elnökség egyik testületben sem jelentett végrehajtó hatalmat, nem kapcsolódott hozzá érdemi döntéshozatali hatáskör; mindössze a tárgyalások ügyrendjének összeállítását és a találkozót technikai levezetését jelentette, ami viszont így is óriási tekintélyt adott az elnöklő tagállamnak, amely erre az időre kiemelt politikai és diplomáciai figyelmet kapott.
A Lisszaboni Szerződés annyiban hangolta át az Unió irányítási rendszerét, hogy – az eddigi tagállami irányítást részben visszaszorítva – létrehozott két állandó vezetői tisztséget: egyrészt az Európai Tanács elnöki, másrészt pedig a „külügyminiszteri”, hivatalos nevén a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő tisztét. Ezzel együtt nem teljesen egyértelmű, hogy a továbbiakban hogyan viszonyul egymáshoz a tagállamok soros elnöksége és a két új egyszemélyi vezető. Az Európai Tanácsban a levezető elnök a továbbiakban maga az „Elnök”, ebben a körben a soros elnök tagállam első számú vezetője elveszti a korábbi szerepkörét. A Miniszterek Tanácsának külügyi formációjában az új „Külügyminiszter” elnököl; azonban a többi kilenc formációban megmarad a soros elnök tagállam minisztereinek vezetése. Ezzel együtt továbbra is fennmarad a rotálódó féléves tagállami soros elnökség, amire kiemelt figyelmet fordítanak mind az elnökséget éppen betöltő tagállamok, mind maga az Unió. Hivatalosan tehát a legmagasabb rangú vezető az Európai Tanács elnöke, míg érdemi politikai befolyással a soros elnök tagállam vezetője rendelkezik. Izgalmas kérdés lesz tehát, hogy a gyakorlatban hogyan hangolják össze a működésüket.
Lényegében kőbe vésett törvény az Unió működésében, hogy a soros elnök tagállam az elnökséget nem használhatja fel a saját nemzeti érdekeinek érvényesítésére. Ugyanakkor álnaiv lenne a feltételezés, hogy a féléves elnökségi ciklus sikeressége vagy sikertelensége nem hat ki az adott tagállam megítélésére – Unión belül és kívül egyaránt. Ha az elnöklő tagállam egy közösségi kérdésben az elnöki székből sikeresen „teszi helyre” azt a tagállamot, amelyikkel „magánemberként” esetleg gondjai vannak, az a későbbiekben a kétoldalú kapcsolatokban is kedvező precedens lehet.
Magyarország tehát kettős kihívással néz szembe 2011 első félévében. Meg kell szerveznie egy hatékony és eredményes uniós elnökséget, amelyben eddig semmilyen tapasztalata nem volt. Mindezt pedig úgy kell megtennie, hogy figyelembe veszi a Lisszaboni Szerződés újításait: mindenek előtt az Európai Tanács elnöke és a soros elnökség közötti hatáskör-megosztási kérdéseket. A kiemelt figyelem pedig nemcsak az országnak, a pártoknak is jár. A mindenkori kormánypárt abban érdekelt, hogy az elnökségi időszak az eredményekről szóljon, de egy kellően felelőtlen ellenzéki párt kihasználhatja a gyorsan jött figyelmet, hogy aktuálpolitikai indíttatásból betegyen a kormányoldalnak – még ha ezzel a saját országának is árt. Végezetül: egy eredményes elnökség a magyar érdekek szempontjából sem közömbös. Ha a magyar elnökség valamelyik uniós ügyben szépen megmutatja mondjuk Szlovákiának vagy Romániának, hogy mit is értünk mi európai politizálás alatt, annak érdemi hatása lehet a jövőben a magyar-szlovák és a magyar-román viszony alakulására.
Utolsó hozzászólások